TCU e estatais: prejuízo de empresa controlada pode virar débito em tomada de contas especial?

A Constituição de 1988 submete a administração indireta ao controle do Congresso Nacional, com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Uma questão recorrente é saber se prejuízos sofridos por empresas estatais podem ser investigados em tomada de contas especial (TCE) e gerar imputação de débito em favor da própria companhia. O TCU vem enfrentando o tema há décadas, com idas e vindas influenciadas por decisões do Supremo Tribunal Federal (STF).

Nos anos 1990, o TCU já sinalizava limites. Em decisões envolvendo a Caixa Econômica Federal e outras estatais, a Corte de Contas entendeu que a própria empresa deveria, em regra, buscar o ressarcimento de créditos decorrentes de suas operações. A TCE seria reservada a situações de descaso ou omissão dos administradores na defesa do patrimônio.

O cenário mudou após o STF se manifestar. Em 2002, nos mandados de segurança 23.627 e 23.875, impetrados pelo Banco do Brasil, o STF concedeu a segurança e afastou a competência do TCU, sob o fundamento de que a participação majoritária da União não torna públicos os bens de uma sociedade de economia mista. Em 2005, porém, a Corte revisou o entendimento nos MS 25.092 e 25.181, reconhecendo que a lesão ao patrimônio de uma estatal também atinge a participação pública no capital, o que justifica a atuação do TCU.

A partir daí, o TCU passou a aplicar esse fundamento em casos como o da Petrobras. No Acórdão 1.361/2021, relativo à Refinaria Abreu e Lima, o Tribunal rejeitou a tese de que o débito deveria se limitar à parcela correspondente à participação da União no capital, determinando a restituição integral à companhia. Mais recentemente, o Acórdão 1.866/2024 reafirmou essa competência em relação a prejuízos da Petrobras.

Nem todo prejuízo, contudo, é apurável em TCE. O TCU firmou o entendimento de que o instrumento deve ser usado precipuamente para ressarcimento de danos decorrentes de atos de gestão de recursos públicos. A questão em aberto é definir o que caracteriza um ato de gestão para esse fim, já que quase toda decisão de administrador de empresa pode ser assim descrita. A distinção entre perdas sujeitas ao controle externo e aquelas oriundas de relações privadas continua sem critério preciso, cabendo à jurisprudência delimitar essa fronteira.