STF ainda sem critério uniforme para cobranças de fundos estaduais do agro

Diversos estados criaram fundos de infraestrutura financiados por cobranças dirigidas a setores econômicos, especialmente o agronegócio, frequentemente condicionando o recolhimento à fruição de benefícios fiscais de ICMS. Essa estrutura é examinada pelo Supremo Tribunal Federal há quase 20 anos, sem que a Corte tenha consolidado um método uniforme para definir a natureza jurídica dessas exigências.

Critério da facultatividade

Na ADI 2.056, julgada em 2007, sobre o FUNDERSUL de Mato Grosso do Sul, o STF considerou que a opção de o contribuinte permanecer no regime ordinário de ICMS afastava a compulsoriedade da prestação, afastando sua natureza tributária. Esse entendimento foi aplicado na ADI 7.894, que trata do FDI/PI, em que o relator, ministro Dias Toffoli, acolheu a afirmação do governo estadual e da Assembleia Legislativa de que não havia compulsoriedade, "considerando essa asserção", sem examinar autonomamente a estrutura da obrigação.

Exame material em outros precedentes

Em outros precedentes, a Corte adotou exame material. Na ADI 5.635, sobre o FEEF e o FOT do Rio de Janeiro, o STF entendeu que os depósitos condicionados a benefícios fiscais representavam, na prática, elevação do ICMS devido, reconhecendo-lhes natureza de ICMS. No julgamento, o ministro André Mendonça, em voto-vista divergente, criticou a justificativa da "suposta facultatividade" dos fundos. Na ADI 6.365, sobre o FET do Tocantins, julgada em 2024, o STF afastou a qualificação como preço público, por inexistirem relação negocial, utilização de bem ou serviço estatal ou correspondência com custo público, e concluiu que a cobrança tinha natureza tributária, constituindo adicional de ICMS com receita vinculada.

EC 132 e o novo quadro

A EC 132/2023 acrescentou o art. 136 ao ADCT, autorizando estados a instituírem contribuições semelhantes às que existiam em 30 de abril de 2023, desvinculadas do ICMS, para financiar fundos de infraestrutura. Esse novo marco transfere a discussão para a natureza jurídica dessas novas contribuições e os limites do regime constitucional aplicável.

Indefinição e impacto prático

A ausência de critério uniforme gera insegurança prática. No Tema 1.434, que trata da anterioridade nonagesimal da exigência ao FUNDEINFRA de Goiás, o tribunal estadual classificou a contribuição como voluntária, e o STF entendeu que a revisão dessa classificação demandaria interpretação da legislação local, tornando a controvérsia infraconstitucional. Os embargos foram rejeitados pelo Plenário. Dessa forma, a qualificação feita na origem pode definir o regime constitucional aplicável, inclusive quanto à incidência do art. 150, III, "c", da Constituição.

Para a análise, a jurisprudência precisa distinguir a escolha do regime fiscal da efetiva liberdade quanto ao pagamento e exigir que a exclusão da natureza tributária seja acompanhada da identificação da fonte jurídica da receita. Essa definição é essencial para estados e contribuintes conhecerem os limites constitucionais das cobranças vinculadas ao ICMS e das novas contribuições autorizadas pela EC 132.