PEC que troca folha por receita bruta na contribuição previdenciária gera debate sobre base de cálculo

A Proposta de Emenda à Constituição nº 1/2026, em tramitação no Senado, pretende alterar a alínea “a” do inciso I do artigo 195 da Constituição Federal para substituir a folha de salários pela receita bruta como base de cálculo da contribuição previdenciária patronal, com alíquota máxima de 1,4%, a partir de 2027. A proposta conta com 61 assinaturas e ainda não possui parecer do relator, senador Vanderlan Cardoso, nem emendas apresentadas até 1º de setembro.

A discussão ganha relevância diante do diagnóstico técnico: a folha de pagamento é uma base de cálculo pulverizada em litígios. O artigo 28, § 9º, da Lei nº 8.212/1991, que define as verbas excluídas do salário de contribuição, foi ampliado sucessivamente por alíneas até a letra “z”, e depois por combinações como “aa”, totalizando 25 exclusões — algumas com subitens. Apesar da expressão “exclusivamente”, a jurisprudência admite exclusões por interpretação, como ocorreu com o aviso prévio indenizado (Tema 478 do STJ) e com os primeiros quinze dias de afastamento por doença (Tema 738 do STJ), além de reviravoltas como a do terço constitucional sobre férias (Tema 985, STF). Hoje, somam-se quase quarenta temas repetitivos e de repercussão geral apenas para definir o que integra ou não a base.

O segundo ponto crítico é a arrecadação. Dados do Anexo V do projeto da LDO de 2027 indicam que a receita previdenciária é altamente sensível à massa salarial — um ponto percentual a mais na massa salarial eleva a receita em 0,76%, enquanto o mesmo acréscimo no PIB eleva apenas 0,14%. Esse vínculo com o emprego formal torna a base vulnerável à pejotização, às plataformas digitais e à automação. A AGU estimou perda superior a R$ 60 bilhões no biênio 2022-2024 com a reclassificação de empregados como pessoas jurídicas.

Obstáculos da PEC nº 1/2026

Apesar das fragilidades da folha, a proposta enfrenta ao menos quatro obstáculos. O primeiro é a lógica do custeio: a substituição por receita bruta rompe a correlação entre mão de obra utilizada e contribuição recolhida, gerando efeitos distributivos que, segundo a análise, mereceriam debate mais amplo.

O segundo é constitucional: a EC nº 103/2019 vedou expressamente a substituição da base da contribuição patronal sobre a folha, e a PEC precisaria ser aprovada para contornar essa proibição. O terceiro é um vício de texto: a alínea “b” do artigo 195, I, já prevê contribuição sobre “a receita ou o faturamento”, e a aprovação da PEC criaria duas alíneas com a mesma materialidade, uma com teto e outra sem.

Por fim, a troca não elimina o contencioso. A experiência da contribuição sobre a receita bruta da Lei nº 12.546/2011 gerou cinco precedentes vinculantes, incluindo temas do STF sobre inclusão de ICMS, ISS, PIS e Cofins na base de cálculo. A proposta ainda está em fase inicial na CCJ do Senado, sem parecer ou votação.