Litigância tributária: R$ 5,69 trilhões em disputas e as novas regras para execuções fiscais

O contencioso tributário brasileiro movimenta R$ 5,69 trilhões em disputas administrativas e judiciais nas três esferas federativas, valor equivalente a 74,8% do PIB, conforme o último relatório consolidado do Observatório do Contencioso Tributário do Insper. O montante evidencia o peso do tema para a economia e para o Judiciário.

O gargalo se concentra nas execuções fiscais. De acordo com o Justiça em Números 2026, do CNJ, elas representam cerca de 22% dos casos pendentes e 45% das execuções pendentes, com tempo médio de oito anos e dois meses até a baixa e taxa de congestionamento de 72,4% em 2025. Das 16,4 milhões de execuções pendentes ao final de 2025, 13,1 milhões tramitavam na Justiça Estadual, sendo sete milhões no TJ-SP e 1,7 milhão no TJ-RJ.

Um levantamento do Insper sobre os Anexos de Riscos Fiscais (ARF) das Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2016 a 2026 identificou inconsistências na estimativa do passivo tributário da União. Os riscos associados a disputas tributárias caíram de R$ 1,5 trilhão em 2020 para R$ 729,9 bilhões cinco anos depois, sem que houvesse redução real das controvérsias. O estudo aponta alterações bilionárias sem justificativa pública, metodologias não verificáveis e aumento de temas classificados como de impacto "não disponível" — de 1 caso na LDO de 2021 para 16 na de 2026.

O diagnóstico feito pelo Insper para o CNJ em 2022 já indicava a dimensão do problema. Empresas transnacionais relataram que os valores em litígio correspondem, em média, a 57% do faturamento no Brasil, contra 3,33% em outros países. Do total de processos tributários dessas empresas, 98,7% tramitam em território nacional. Entre as causas apontadas estão a complexidade da legislação, a falta de transparência dos Fiscos, a ausência de integração entre as esferas administrativa e judicial e os incentivos à litigância. A pesquisa também mostrou que varas especializadas em matéria tributária demandam cerca de metade do tempo das varas comuns.

Para enfrentar o acervo, o STF fixou no Tema 1.184 da repercussão geral (RE 1.355.208) a legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor por ausência de interesse de agir, condicionando novos ajuizamentos à prévia tentativa de conciliação ou solução administrativa e ao protesto do título. A Resolução CNJ 547/2024, chancelada no Tema 1.428 (ARE 1.553.607), e a Resolução CNJ 689/2026, que estendeu a política às execuções paralisadas há mais de 15 anos, deram concretude ao entendimento. Como resultado, foram concluídos 16,2 milhões de processos e o acervo caiu 39,9% em três anos.

Ainda assim, a demanda por novos casos segue em alta. O Judiciário encerrou 2025 com 75,5 milhões de processos pendentes e recebeu 40,9 milhões de casos novos, o maior volume da série histórica iniciada em 2009. A consensualidade é apontada como caminho para conter a nova onda de litigância tributária, especialmente diante do desenho da EC 132/2023, que mantém a separação entre os entes na cobrança, na fiscalização e na representação judicial, permitindo que o mesmo fato gerador origine três lançamentos e, na inadimplência, três execuções fiscais distintas.