Internalização parcial de convênio ICMS: STF abre debate sobre revogação sem Confaz

Em setembro de 2026, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar as ADIs 7.822, 7.830, 7.844 e 7.848, declarou inconstitucional decreto paulista que fixou termo final para isenção concedida sem prazo pelo Convênio ICMS 52/92. Na ocasião, ficou estabelecida a tese de que é inconstitucional o ato unilateral de estado que revogue, total ou parcialmente, benefício de ICMS sem observar as regras da lei complementar a que remete o artigo 155, § 2º, XII, “g”, da Constituição. O voto condutor, da ministra Cármen Lúcia, reafirmou a natureza autorizativa dos convênios e negou ao estado que os incorpora o poder de alterar seus termos sem aprovação no Confaz.

Resolvida a questão da revogação, permanece em aberto a da incorporação: pode o estado, ao internalizar convênio que ratificou, recepcionar apenas parte do benefício deliberado? A discussão ganha contornos práticos no caso do Convênio ICMS 106/96, que concede aos prestadores de serviço de transporte um crédito de 20% do valor do ICMS devido na prestação, sem distinguir prestações internas e interestaduais. Em Mato Grosso, o Regulamento do ICMS (Decreto 2.212/2014) concede o crédito apenas sobre o imposto devido na prestação interestadual; para as prestações internas, prevê redução de 20% da base de cálculo, modalidade que o convênio não contempla.

A discussão envolve dois planos distintos, como apontou o STF em decisões anteriores. Na ADI 5.929, a Corte afirmou que os convênios são meramente autorizativos e que o benefício exige lei específica, por força do artigo 150, § 6º, da Constituição. Já na ADPF 198, foram recepcionados os artigos 2º, § 2º, e 4º da Lei Complementar 24/75, que preveem unanimidade para a concessão e ratificação dos convênios por decreto do Executivo. No plano federativo, o estado delibera, ratifica e fica obrigado ao que ratificou; no plano interno, o convênio nada concede ao contribuinte, e o benefício só existe quando o Legislativo o institui.

A tese fixada em setembro de 2026 articula os dois planos: a incorporação é facultativa, mas o conteúdo, uma vez incorporado, é vinculante. A faculdade do estado é a de conceder ou não o benefício deliberado, não a de redefini-lo. Se concede mais, o excesso é benefício sem convênio; se concede menos, a diferença configura revogação parcial de benefício convencional, reservada a convênio aprovado por quatro quintos dos representantes presentes, nos termos do artigo 2º, § 2º, da LC 24/75.

A prática do Confaz reforça essa leitura. Espírito Santo, Rio de Janeiro, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul precisaram de convênios específicos para deixar de aplicar o Convênio 106/96 ou excluir o transporte dutoviário de seu alcance. São Paulo, em dezembro de 2025, só excluiu o dutoviário do crédito outorgado após aderir ao Convênio 100/01. Nenhum deles pediu autorização para deixar de exercer uma faculdade. A objeção de que recepcionar apenas parte do benefício na internalização não é revogar, mas deixar de conceder, não se sustenta: o artigo 4º da LC 24/75 não admite ratificação parcial, e o estado que ratifica por decreto ratifica o convênio inteiro.

Para o advogado que atua na área tributária, o impacto prático é relevante: a discussão pode afetar contribuintes que aplicaram crédito presumido sobre a totalidade das prestações e foram notificados a estornar valores, como ocorreu no caso mato-grossense. A defesa administrativa, que foi indeferida sem exame da compatibilidade entre regulamento e convênio, pode encontrar novo fundamento na tese fixada pelo STF. A controvérsia, no entanto, ainda não foi decidida pela Corte no que diz respeito especificamente à incorporação parcial, e segue em aberto.