Unicidade da advocacia pública municipal: origem, conceito e limites

A organização da advocacia pública municipal ganhou contornos mais rígidos nos últimos anos. O princípio da unicidade, construído ao longo de três décadas de jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, passou a ser aplicado expressamente aos municípios a partir de 2024. Na prática, isso significa que, uma vez criada a Procuradoria Municipal, as atividades de representação judicial e extrajudicial, consultoria e assessoramento jurídico devem ser exercidas exclusivamente por procuradores de carreira, aprovados em concurso público.

Origem e consolidação no STF

A origem do princípio remonta a 1993, quando o Plenário do STF, ao julgar a ADI 175, interpretou o artigo 132 da Constituição em conjunto com o artigo 69 do ADCT. Na ocasião, o tribunal admitiu a manutenção de carreiras especiais de assessoramento jurídico sob coordenação da Procuradoria-Geral do Estado, mas apenas para aquelas já existentes em 1988. A leitura consolidada foi a de que, a partir da Constituição de 1988, é vedada a criação de órgãos jurídicos distintos da Procuradoria-Geral.

A tese foi reafirmada em sucessivos julgamentos: na ADI 4.261 (2010), que vinculou a unicidade ao concurso público; na ADI 145 (2018), que fixou o marco temporal; e na ADI 4.023 (2021), que declarou inconstitucionais cargos de procurador e assessores jurídicos criados em secretaria estadual de Educação. Em 2023, o STF enunciou a tese na ADI 6.397, declarando inconstitucional a criação de Procuradorias Autárquicas nos estados e no Distrito Federal, e a reafirmou em 2024 na ADI 7.218.

Aplicação aos municípios

A transposição do princípio para os municípios ocorreu em três momentos. O primeiro foi o Tema 510 da repercussão geral, que reconheceu os procuradores municipais como integrantes da advocacia pública. O segundo foi a ADI 6.331, de abril de 2024, que declarou inconstitucionais dispositivos da Constituição de Pernambuco que autorizavam a contratação de advogados em substituição ao quadro efetivo. O terceiro foi a ADPF 1.037, de agosto de 2024, que aplicou literalmente a unicidade a uma lei complementar de Macapá, assentando que, criada a Procuradoria Municipal, a exclusividade das funções jurídicas é obrigatória.

A jurisprudência também estendeu a regra ao Legislativo. Em junho de 2025, o Plenário, por maioria, acompanhou o voto do ministro Flávio Dino no sentido de que, se houver Procuradoria instituída na Câmara Municipal, as atividades de representação, assessoria e consultoria devem ser exercidas exclusivamente por procuradores de carreira.

Limites do princípio

A unicidade, porém, não é absoluta. Ela não obriga o município a criar a Procuradoria — a instituição do órgão depende de escolha política autônoma de cada ente. Também não alcança a investidura do Procurador-Geral, que pode ser livremente nomeado, conforme registrou a própria ADPF 1.037. O que a jurisprudência veda é a extensão do critério de livre nomeação ao corpo técnico, com assessores jurídicos comissionados estranhos à carreira.

A distinção é relevante para a rotina do advogado público: a unicidade atua sobre o exercício das funções, não sobre a estruturação do órgão. Municípios que ainda não instituíram procuradoria podem optar por não fazê-lo, mas aqueles que a criarem devem observar a exclusividade dos procuradores de carreira em todas as funções jurídicas, sob pena de inconstitucionalidade.