TCU julga contas vinculadas em concessões e questiona conceito de pagamento pela outorga

O Tribunal de Contas da União (TCU) iniciou, no último dia 2, o julgamento do processo TC 008.723/2023-0, que trata da legalidade do uso de contas vinculadas em concessões. A questão central é saber se os recursos depositados nessas contas devem ser submetidos ao Orçamento-Geral da União e ao processo orçamentário-legislativo, ou se podem ser geridos diretamente pelo Poder Executivo por meio dessas contas. O relator, ministro Benjamin Zymler, votou pela legalidade do instrumento, acompanhado pelo ministro Antônio Anastasia. A sessão, no entanto, foi interrompida por pedidos de vista, de modo que ainda não há decisão final.

Ausência de conceito legal

A controvérsia ganha contornos práticos diante da inexistência de uma definição normativa do que seria o "pagamento pela outorga". A legislação orçamentária determina que integram o orçamento federal as receitas arrecadadas pela União com a outorga de concessões, permissões e autorizações de serviços públicos. Mas, como aponta a análise publicada no Conjur, nenhuma norma define quando um pagamento feito pela concessionária se qualifica como "pela outorga". As leis setoriais tratam do tema de formas distintas: a Lei 8.987/1995 menciona o pagamento como critério de seleção; a Lei 12.783/2013, como "bonificação pela outorga" em concessões de energia; a Lei 14.273/2021 exige reinvestimento em mobilidade nas ferrovias; e a Lei 12.462/2011 destina recursos de outorgas aeroportuárias ao Fundo Nacional de Aviação Civil.

Impacto para a modelagem das concessões

Segundo a análise, o "pagamento pela outorga" é uma contrapartida paga diretamente ao caixa do poder concedente, com função arrecadatória, sem finalidade específica — ainda que a lei setorial possa direcionar os valores a fundos. O artigo sustenta que outras obrigações financeiras das concessionárias, como depósitos em contas vinculadas para fazer frente a desequilíbrios ou investimentos futuros, não se confundem com o pagamento pela outorga. Para a Advocacia-Geral da União, esses aportes configuram investimentos destinados à constituição de bens reversíveis, nos termos do Parecer n. 00001/2024/CNIR/CGU/AGU.

A análise publicada no Conjur extrai consequências práticas dessa lacuna: cabe ao administrador público definir, na modelagem, se e como utilizar o instrumento; o pagamento arrecadatório pela outorga ocorre quando o contrato estipular essa destinação ou quando nada dispuser; e, ainda que o contrato rotule a obrigação como "pagamento pela outorga", prevalece a substância sobre o rótulo. A gestão dos recursos, contudo, não escapa ao controle: atrai deveres de motivação, transparência, eficiência e governança, e a instituição do pagamento precisa ser justificada quanto à finalidade, adequação e proporcionalidade.