Reforma tributária e concessões aeroportuárias: os três nós da não cumulatividade do IBS/CBS

Enquanto o Ministério da Fazenda busca afastar o temor de um salto generalizado nos bilhetes aéreos — estimado por associações do setor entre 20% e 26% —, o olhar atento dos operadores do Direito revela que a reforma tributária (EC 132/2023 e LC 214/2025) reserva armadilhas específicas para as concessionárias de aeroportos. O debate público, centrado nas companhias aéreas, deixou em segundo plano controvérsias estruturais que envolvem a outorga, a classificação de receitas e a mecânica da não cumulatividade.

A primeira controvérsia diz respeito ao tratamento da outorga. Os valores pagos ao poder concedente — fixos ou variáveis — representam um dos maiores custos do contrato. Em 2024, somente a concessionária de Guarulhos recolheu cerca de R$ 371 milhões a esse título, enquanto as parcelas fixas anuais do setor giram em torno de R$ 810,65 milhões. No regime anterior, a Solução de Consulta Cosit nº 48/2019 vedou o creditamento de PIS/Cofins sobre esses valores, por entendê-los como contrapartida da outorga, e não como insumo. A LC 214/2025 silenciou sobre o tema. A imunidade do artigo 9º, inciso I, afasta o débito na operação do ente público, mas, como os demais insumos da concessionária permanecem tributados, a neutralidade prometida pelo novo sistema pode não se concretizar na prática.

A segunda controvérsia expõe uma assimetria dupla. No plano contratual, a matriz de riscos da 5ª rodada (item 5.2.7) atribui ao poder concedente o risco de alteração tributária que incida sobre receitas tarifárias, mas exclui expressamente as receitas não tarifárias, como varejo, alimentação, estacionamento e publicidade. No plano legal, discute-se se a cessão onerosa de áreas comerciais configura operação com bens imóveis (com alíquota reduzida) ou serviço aeroportuário (alíquota plena). A Súmula Vinculante 31 já afastou o ISS sobre a locação, e a Cosit nº 474/2017 classificou a concessão de uso como locação, o que reforça a complexidade da subsunção ao novo regime.

Por fim, a terceira controvérsia reside nos limites do artigo 374 da LC 214/2025. A regra do §1º, alínea 'a', que manda descontar créditos do valor da contribuição, não resolve a situação da outorga. Como o custo mais relevante da concessionária permanece fora do sistema de créditos, a não cumulatividade plena não se realiza para a maior parcela de seus dispêndios. A questão, portanto, não se limita a saber se a outorga deveria gerar crédito, mas a verificar se a combinação entre a imunidade na entrada, a tributação na saída e o creditamento dos demais custos preserva a equação econômica originalmente contratada.

Para o advogado que atua no setor, o caminho é de cautela e aprofundamento técnico. As respostas não estão prontas na lei e dependerão de regulamentação posterior e da jurisprudência que se formará sobre o IBS/CBS. Mapear essas três frentes — outorga, assimetria tarifária e limites do artigo 374 — é o primeiro passo para antecipar conflitos e proteger os interesses das concessionárias diante de um sistema ainda em construção.